חקלאות בתחומי עיריה או מועצה מקומית

תוכן עניינים:

 מבוא

מאמר זה עוסק בשאלה האם ל"רשויות עירוניות" יש את היכולת לאפשר קיום פעילות חקלאית בתחומן, שהרי חקלאות בתחום עיריה או מועצה מקומית נשמע לכאורה כצירוף שהוא תרתי דסתרי.

המאמר עוסק בבחינת התשתית החוקית הקיימת לרשות עירונית על מנת לשמש אכסניה לפעילות חקלאית ומציג את הכלים החוקיים שעומדים לרשותה ועוד יותר מכך, לרשות החקלאים שבתחומה.

חקלאות בתחומי עיריה

פעילות חקלאית אפשרית בתחומה של עיריה כעולה מהוראות פקודת העיריות בעניין ועדה חקלאית, ארנונה וכן מההוראות הכלליות הדנות בסמכויות שיש לעיריה בתחום שיפוטה.

עיריה – סמכות כללית לעסוק בעניינים חקלאיים

סעיף 249 לפקודת העיריות הוא סעיף נרחב המפרט את סמכויותיה של עיריה. בסעיף קטן (22) נקבעה סמכותה של עיריה להסדיר כל "ענין חקלאי" כמשמעותו בסעיף 151. הנה כבר מהוראה זו עולה כי פעילות חקלאית בתחומה של עיריה היא ממן הפעילויות שהמחוקק צפה כאפשרית. כפי שניתן יהיה לראות מהסקירה של ועדה חקלאית בהמשך, לחקלאים בתחומה של עיריה ניתנו כלים יחודיים שאין לגורמים אחרים.

עיריה – הגדרות – "חקלאי", "אדמה חקלאית" ו-"עניין חקלאי"

בסעיף 151 לפקודה מוגדר "עניין חקלאי" כ"ענין בעל ערך חקלאי, שהסדרתו היא לטובת החקלאות או לטובת ענף שבה, או לטובת עוסקים בחקלאות בתחום העיריה או בשטח בנין עיר הכולל את תחום העיריה, לרבות הטלת ארנונות על אדמה חקלאית שבתחומה, והיטלים ואגרות בקשר לאדמה חקלאית על העוסקים בחקלאות כאמור ודרך הוצאתן של ההכנסות ממקורות אלה".

"אדמה חקלאית" מוגדרת כ"קרקע המשמשת למטע, משתלה, למשק בעלי חיים, לגידול תוצרת חקלאית או פרחים או לייעור".

באותו סעיף מוגדר "חקלאי" כמי שהחזיק ועיבד עיבוד סדיר אדמה חלקאית בתחום העיריה ששטחה שני דונם לפחות והיא אינה מוחזקת ע"י אחר, שנה אחת בסמוך לפני הבחירות למועצת העיריה, להוציא שטח של בניין ע"פ סעיף 269 שאינו משמש למטרות חקלאיות.

יש לציין כי סעיף 269, שהוא חלק מפרק 14 לפקודה העוסק בארנונה, כולל הן הגדרה של "בנין" – "כל מבנה שבתחום העיריה, או חלק ממנו, לרבות שטח הקרקע שעיקר שימושו עם המבנה כחצר או כגינה או לכל צורך אחר של אותו מבנה, אך לא יותר מהשטח שקבעה לכך המועצה למעט קרקע שהמבנה שעליה לא היה תפוס מעולם, כולו או בחלק", והן הגדרה של "אדמה חקלאית" – "כל קרקע שבתחום העיריה שאינה בנין, המשמשת מטע או משתלה או למשק בעלי חיים או לגידול תוצרת חקלאית או לגידול יער או פרחים; אלא שקרקע כזאת, אם היא נמצאת באזור מגורים או באזור מסחרי ואינה עולה בשטחה על חמישה דונם, רשאית המועצה לראותה שלא כאדמה חקלאית, בשים לב לדרגת התפתחותו של אותו אזור" – כך לצרכי ארנונה.

עיריה – ועדה חקלאית והחובה/רשות להקימה

בעוד שוועדות שונות של עיריה מוסדרות בפקודת העיריות בסעיף אחד או שניים בסימן א' של פרק 8 של הפקודה, הרי "ועדה חקלאית" מוסדרת בסדרת סעיפין בסימן ב' של פרק 8 (סעיפים 161-151 לפקודה).

ע"פ סעיף 152 לפקודה ועדה חקלאית היא ועדת חובה בכל עיריה שיש בתחומה לפחות 50 "חקלאים" או "אדמה חקלאית" בשטח של 1,000 דונם לפחות המחוזקים ע"י 25 אנשים לפחות, למעט עיריה שמספר תושביה ביום בחירת מועצת העיריה גדול מ-100,000.

גם אם לא מתקיימים התנאים להקמת ועדה חקלאית בעיר, הרי שמועצת העיריה רשאית להחליט על הקמתה או אם שר הפנים החליט על הקמתה. הפקודה קובעת כי על שר החקלאות ואם הוקמה הועדה החלקאית אזי גם היא, חייבים למסור לשר הפנים לפי בקשתו כל מידע הדרוש לו לצורך כך, לרבות מספר החקלאים והיקף שטח האדמה החקלאית בתחומי העיריה.

  בתוך שלושה חודשים מיום תחילת כהונת המועצה, על שר הפנים לבחון אם מתמלאים לגבי העיריה התנאים המפורטים המחייבים הקמת ועדה חקלאית ואם הוא נוכח כי יש להקים באותה עיריה ועדה, עליו להורות לראש העיריה לפתוח בהליכים להקמתה.

עיריה – הרכב הועדה החקלאית

ע"פ סעיף 153 לפקודה ועדה חקלאית מורכבת ממספר חברים המתחלק ב-3 ולכל יותר 12 (דהיינו 3, 6, 9 או 12 חברים), ע"פ החלטת המועצה או בהתאם לקביעת שר הפנים בהיעדר החלטה של המועצה לפי הוראות התוספת השלישית לפקודה, המסדירה הן את הקמתה והן את הבחירות של נציגי החקלאים בוועדה. יצויין כי התוספת הנ"ל לוקחת בחשבון גם קיומם של תאגידים חקלאיים בתחום העיריה, דהיינו לרבות אגודות שיתופיות.

הרכב הועדה החקלאית הוא 2/3 שיבחרו ע"פ הוראות התוספת השלישית (חקלאים ונציגי תאגידים חקלאיים בתחום העיריה) ו-1/3 שיבחרו ע"י מועצת העיריה ושאחד מהם לפחות יהיה חבר המועצה. גם הנציגים של המועצה יהיו חקלאים למעט אחד שיכול להיות לא-חקלאי – חבר המועצה כאמור.

יושב ראש הועדה החקלאית וסגנו אמנם מתמנים ע"י מועצת העיריה (סעיף 156), אך מתוך רשימת מועמדים שמציעה הועדה החקלאית ועל כן גם בעניין זה הדומיננטיות נתונה לחקלאים ולא למועצה.

הנה לחקלאים בתחומה של עיריה רוב ברור ומוחלט בועדה החקלאית. לדבר חשיבות רבה לאור סמכויותיה של הועדה החקלאית ובמיוחד סמכותה מול מועצת העיריה וסמכות הערר שלה על החלטות המועצה, כפי שיפורט בהמשך.

עיריה – תפקידי וסמכויות הועדה החקלאית

לועדה חקלאית 3 תפקידים ותחומי סמכויות ע"פ סעיף 158 לפקודה:

  1. לייעץ למועצה בכל ענין חקלאי, הן ביזמת עצמה והן לפי בקשת המועצה.
  2. להציע למועצה הצעות להחלטה בכל ענין חקלאי.
  3. להוציא לפועל החלטות המועצה בענין חקלאי, אם נדרשה לכך על ידי המועצה או על ידי ראש העיריה, או על ידי השר אם היה הענין בערר על החלטת המועצה ע"פ סעיף 160 (ראו הרחבה להלן).

מעבר לסמכויות אלה יש לועדה החקלאית סמכות יחודית מול מועצת העיריה כפי שיפורט בפרק הבא.

עיריה – סמכות יחודית לועדה החקלאית מול מועצת העיריה

סעיף 159 לפקודה קובע מעבר לסמכויות הנ"ל של הועדה החקלאית, סמכות יחודית לועדה החקלאית מול מועצה העיריה. ענין חקלאי לא יבוא לדיון סופי במועצה, אלא אם דנה בו תחילה הועדה וחיוותה דעתה, או שעברו 14 יום מיום שהגישה המועצה את הענין בכתב לפני הועדה. עוד קובע הסעיף, שאם הציעה הועדה החקלאית למועצה הצעת החלטה בענין חקלאי, חייבת המועצה להעמיד את ההצעה על סדר יומה ולדון בה בהקדם האפשרי, ואם לא נדחתה ההצעה על ידי המועצה בתום 30 יום מיום שהוגשה בכתב, יראו את הצעת ההחלטה כהחלטת המועצה.

הנה לועדה החקלאית, המורכבת כזכור מרוב מוחלט של חקלאים, סמכות מרחיקת לכת מול מועצת העיריה בכל הקשור לעניינים חקלאיים.

עיריה – זכות ערר יחודית לועדה החקלאית על החלטות המועצה בעניין חקלאי

סעיף 160 לפקודה קובע כי אם התקבלה במועצת העיריה החלטה בענין חקלאי שלא בהתאם להצעת הועדה או לחוות דעתה, רשאית הועדה לערור על ההחלטה לפני שר הפנים, תוך 14 יום מיום שנמסרה ההחלטה בכתב לועדה. המועצה מנועה מלבצע את החלטה לפני תום תקופת הערר וכל עוד הערר תלוי ועומד.

סמכות ערר זו על החלטות של מועצת העיריה היא יוצאת דופן ומעניקה לחקלאים בתחום העיריה כלי ייחודי לעומת תושבי אחרים בתחום העיריה וגם לבי ועדות אחרות של העיריה. לגבי ועדות כאלה נקבע לכל היותר שהחלטותיהן אינו טעונות אישור המועצה (כגון ועדת הנחות בארנונה בסעיף 149ד(ג)), אך אין ועדה נוספת שניתנה לה זכות ערר על החלטות של המועצה בתחומים בהן היא עוסקת.

עיריה – כספים

גם בתחום זה קובעת הפקודה הוראה יחודית בסעיף 161 לפיה "בעיריה שבה הוקמה ועדה חקלאית, כל ההכנסות מהיטלים, מאגרות ומתשלומים אחרים שהוטלו על אדמה חקלאית, או על העוסקים בחקלאות בקשר לאדמה חקלאית, וכן שני שלישים לפחות של ההכנסות מארנונות שהוטלו על אדמה חקלאית, יוצאו לענינים חקלאיים, יירשמו בפנקסי המועצה בנפרד, ובגמר כל שנת כספים יועברו היתרה או הגרעון לשנת הכספים הבאה".

הנה הפעילות החקלאית בתחומי עיריה מהווה משק סגור מבחינת הכספים שהעיריה גובה מהחקלאים למעט חלק מהארנונה (33%) שיכולה העיריה להקצותו למטרות אחרות.

חקלאות בתחומי מועצה מקומית

פעילות חקלאית אפשרית גם בתחומה של מועצה מקומית כעולה מהוראות צו המועצות המקומיות (א), תשי"א-1951 בעניין ועדה חקלאית וכן מההוראות הכלליות הדנות בסמכויות שיש לעיריה בתחום שיפוטה.

מועצה מקומית – סמכות כללית לעסוק בעניינים חקלאיים

סעיף 146 לצו הוא סעיף נרחב המפרט את סמכויותיה של מועצה מקומית. בסעיף קטן (11) נקבעה סמכותה של מועצה "להסדיר עניני השקאה, מרעה ומניעת סחף, וכל ענין בעל ערך חקלאי שהסדרתו היא לטובת כלל החקלאים בתחום המועצה". הנה כבר מהוראה זו עולה כי פעילות חקלאית בתחומה של מועצה מקומית היא ממן הפעילויות שהמחוקק צפה כאפשרית. כפי שניתן יהיה לראות מהסקירה של ועדה חקלאית בהמשך, גם לחקלאים בתחומה של מועצה מקומית ניתנו כלים יחודיים שאין לגורמים אחרים.

מועצה מקומית – הגדרות – "חקלאי", "אדמה חקלאית" ו-"עניין חקלאי"

"ענין חקלאי" מוגדר בסעיף 1 לתוספת השניה של הצו בדומה להגדרה בפקודת העיריות כ"ענין בעל ערך חקלאי, שהסדרתו היא לטובת החקלאות או לטובת ענף שבה, או לטובת עוסקים בחקלאות בתחום המועצה או בשטח בנין עיר הכולל את תחום המועצה, לרבות הטלת ארנונות על אדמה חקלאית או הטלת היטלים, מסים ואגרות על העוסקים בחקלאות כאמור בקשר לאדמה חקלאית, ודרך הוצאתן של ההכנסות מארנונות היטלים, מסים ואגרות כאמור על ידי המועצה.

בניגוד לעיריה ההגדרה של "ענין חקלאי" לגבי מועצה מקומית מתייחסת לא רק לארנונה אלא גם להיטלים, מסים ואגרות על העוסקים בחקלאות בקשר לאדמה חקלאית ולדרך הוצאתן.

גם בצו קיימת הגדרה של "אדמה חקלאית" לצורך ארנונה (בסעיף 1 לצו) והיא זהה לזו שבסעיף 269 לפקודת העיריות (עד כדי שוני קל וזניח במספר מילים).

לצורך הועדה החקלאית וסמכויותיה קיימת הגדרה של "אדמה חקלאית" בסעיף 1 לתוספת השניה הדומה לזו שבפקודת העיריות בשילוב עם חלק מההגדרה של חקלאי בפקודה: "קרקע בתחום המועצה המשמש למטע, למשתלה, למשק בעלי חיים, לגידול תוצרת חקלאית או פרחים או לייעור, ושטחה שני דונמים לפחות, למעט קרקע הכלולה בהגדרת "בנין" בסעיף 1 לצו".

"חקלאי" ע"פ אותו סעיף הוא "מי שהוא בעל אדמה חקלאית שאינה מוחזקת על ידי אדם זולתו, או מי שמחזיק אדמה חקלאית ומעבדה עיבוד סדיר".

עוד נקבע שם כי כי "היתה אדמה חקלאית בבעלות משותפת או בהחזקה משותפת ועיבוד משותף בנסיבות שאילו היה יחיד במקום השותפים היה נחשב כחקלאי, יראו כחקלאי כל שותף שהיה זכאי לשני דונמים לפחות באדמה החקלאית אילו חולקה הבעלות או ההנאה בין השותפים; לא היה בנסיבות אלה אף שותף אחד זכאי לשני דונמים לפחות, יראו כחקלאים מספר שותפים כמחצית מספר כל הדונמים ושמותיהם ייקבעו בהסכמת כל יתר השותפים; באין הסכמה כאמור, לא יראו אף אחד מהשותפים כחקלאי".

מועצה מקומית – ועדה חקלאית והחובה/רשות להקימה

בניגוד לעיריה בה בתנאים מסויימים הקמת ועדה חקלאית היא חובה, במקרה של מועצה מקומית תוקם ע"פ סעיף 121 לצו ועדה חקלאית כאמור בתוספת השניה לצו רק אם שר הפנים הורה על הקמתה וכל עוד הוא לא ביטל את הוראתו. יחד עם זאת גם התוספת השניה מעניקה לועדה חקלאית במועצה מקומית סמכויות נרחבות בעניינים חקלאיים כמו אלה הנתונות לועדה חקלאית בעיריה.

מועצה מקומית – ועדה חקלאית והחובה/רשות להקימה

בניגוד לעיריה בה בתנאים מסויימים הקמת ועדה חקלאית היא חובה, במקרה של מועצה מקומית תוקם ע"פ סעיף 121 לצו ועדה חקלאית כאמור בתוספת השניה לצו רק אם שר הפנים הורה על הקמתה וכל עוד הוא לא ביטל את הוראתו. יחד עם זאת גם התוספת השניה מעניקה לועדה חקלאית במועצה מקומית סמכויות נרחבות בעניינים חקלאיים כמו אלה הנתונות לועדה חקלאית בעיריה.

מועצה מקומית – הרכב הועדה החקלאית

גם במקרה של ועדה חקלאית במועצה מקומית מספר חברי הועדה לא יעלה על 12 ויתחלק ב-3 אלא שכל חבריה למעט אחד יבחרו על ידי החקלאים. החבר הנוסף שיכול להיות לא-חקלאי נבחר ע"י המועצה. הבחירות של נציגי החקלאים מוסדרות בסעיף 3 לתוספת השניה ובפרק השני לתוספת השניה. הועדה רשאית לפעול גם ללא נציג המועצה אם המועצה לא הודיעה מיהו הנציג במועד הקבוע בתוספת.

גם כאן יושב ראש הועדה החקלאית וסגנו מתמנים ע"י מועצת המועצה המקומית (סעיף 4 לתוספת השניה), אך מתוך רשימת מועמדים שמציעה הועדה החקלאית ועל כן גם בעניין זה הדומיננטיות נתונה לחקלאים ולא למועצה.

במקרה של ועדה חקלאית במועצה מקומית ממונה שר הפנים הוא שממנה את יושב ראש הועדה ואת חבריה (סעיף 2 לתוספת השניה).

מועצה מקומית – תפקידי וסמכויות הועדה החקלאית

לועדה חקלאית 3 תפקידים ותחומי סמכויות ע"פ סעיף 158 לפקודה:

  1. לייעץ למועצה בכל ענין חקלאי, הן ביזמת עצמה והן לפי בקשת המועצה.
  2. להציע למועצה הצעות להחלטה בכל ענין חקלאי.
  3. להוציא לפועל החלטות המועצה בענין חקלאי, אם נדרשה לכך על ידי המועצה או על ידי ראש העיריה, או על ידי השר אם היה הענין בערר על החלטת המועצה ע"פ סעיף 160 (ראו הרחבה להלן).

מעבר לסמכויות אלה יש לועדה החקלאית סמכות יחודית מול מועצת העיריה כפי שיפורט בפרק הבא.

מועצה מקומית – סמכות יחודית לועדה החקלאית מול המועצה

סעיף 12 לתוספת השניה לצו קובע מעבר לסמכויות הנ"ל של הועדה החקלאית, כמו במקרה של עיריה, סמכות יחודית לועדה החקלאית מול מועצה המועצה המקומית. ענין חקלאי לא יבוא לדיון סופי במועצה, אלא אם דנה בו תחילה הועדה וחיוותה דעתה, או שעברו 14 יום מיום שהגישה המועצה את הענין בכתב לפני הועדה. עוד קובע הסעיף, שאם הציעה הועדה החקלאית למועצה הצעת החלטה בענין חקלאי, חייבת המועצה להעמיד את ההצעה על סדר יומה ולדון בה בהקדם האפשרי, ואם לא נדחתה ההצעה על ידי המועצה בתום 60 (בניגוד ל-30 במקרה של עיריה) יום מיום שהוגשה בכתב, יראו את הצעת ההחלטה כהחלטת המועצה.

הנה לועדה החקלאית, המורכבת כזכור מרוב מוחלט של חקלאים, סמכות מרחיקת לכת מול מועצת העיריה בכל הקשור לעניינים חקלאיים.

מועצה מקומית – זכות ערר יחודית לועדה החקלאית על החלטות המועצה בעניין חקלאי

סעיף 13 לתוספת השניה לצו קובע בדומה למקרה של עיריה כי אם התקבלה במועצת המועצה המקומית החלטה בענין חקלאי שלא בהתאם להצעת הועדה או לחוות דעתה, רשאית הועדה לערור על ההחלטה לפני שר הפנים, תוך 14 יום מיום שנמסרה ההחלטה בכתב לועדה. גם במקרה זה המועצה מנועה מלבצע את החלטה לפני תום תקופת הערר וכל עוד הערר תלוי ועומד.

סמכות ערר זו על החלטות של מועצת המועצה המקומית, כמו במקרה של עיריה, היא יוצאת דופן ומעניקה לחקלאים בתחום המועצה כלי ייחודי לעומת תושבים אחרים בתחומה ולגבי ועדות אחרות של המועצה המקומית.

מועצה מקומית – כספים

סעיף 14 לתוספת השניה קובע בדומה למקרה של עיריה כי גם לגבי מועצה מקומית "כל ההכנסות מהיטלים, מאגרות ומתשלומים אחרים שהוטלו על אדמה חקלאית או על העוסקים בחקלאות בקשר לאדמה חקלאית וכן 50 אחוז לפחות (בניגוד ל-66% לפחות במקרה של עיריה – אא) של ההכנסות מארנונות שהוטלו על אדמה חקלאית יוצאו לענינים חקלאיים, יירשמו בפנקסי המועצה בנפרד, ובגמר כל שנת כספים יועברו היתרה או הגרעון לשנת הכספים הבאה".

הנה גם במקרה של מועצה מקומית הפעילות החקלאית בתחומה מהווה משק סגור מבחינת הכספים שהמועצה גובה מהחקלאים למעט חלק מהארנונה (50%) שיכולה המועצה להקצותו למטרות אחרות.

סיכום ומסקנות

כפי שהובהר במאמר זה פעילות חקלאית בתחומי רשות עירונית (עיריה או מועצה מקומית) היא לא רק אפשרית אלא שהיא נתמכת בחקיקה ומקנה לחקלאים מנגנונים יחודיים שמאפשרים להם להבטיח שמועצת הרשות לא תוכל לפגוע בפעילות החקלאית ואם כך קרה אזי קיים מנגנון ערר יחודי לשר הפנים. על כן טענות כי הדבר אפשרי רק במסגרת של מועצה אזורית הן מנוגדות לחקיקה החלה על עיריה ומועצה מקומית, מה גם שקיימת בפועל חקלאות בתוך תחומי עיריות ומועצות מקומיות ברחבי הארץ (ניתן לראות באתר המפות הממשלתי חלקות חקלאיות בתחומי רשויות מקומיות עירוניות ובכלל ע"י בחירת הצגת השכבות של תחומי ישובים + חלקות חקלאיות – ראו כאן).

יצוין כי הדבר בא לידי ביטוי גם בדברי חקיקה נוספים. כך לדוגמא ההגדרה של ה"תחום המאוכלס" בסעיף 1 לחוק הרשויות המקומיות (שימוש ארעי במגרשים ריקים), תשמ"ז-1987) הוא "שטח השיפוט של רשות, למעט שטח המיועד למטרה חקלאית על פי תכנית בת תוקף", כאשר "רשות" מוגדרת שם כעיריה או מועצה מקומית.

אך מובן הוא שקיום פעילות חקלאית בתחומי הרשות מותנה כאמור לעיל בקיומם שטחים שיעודם הוא חקלאות במישור דיני התכנון והבניה. עניין נוסף הדורש התייחסות והוא קריטי לחקלאות והוא עניין המים, אך שני עניינים אלה הם מעבר לנושא הנדון במאמר זה.

###

הערה – מאמר זה אינו מהווה יעוץ משפטי והשימוש בו כפוף לתנאי השימוש באתר החלים בשינויים המחוייבים גם על כל תוכן באתר זה.
 רשויות מקומיות – עיריה – מועצה מקומית – ועדה חקלאית – ענין חקלאי – אדמה חקלאית – עורך דין אסף אבידן