חזקת התקינות המינהלית – מהי ומה נדרש כדי לסתור אותה?

בעקבות פסק הדין של בית המשפט העליון בעניין עיריית בת-ים מיום 06/11/12
(עע"מ 4072/11 עיריית בת-ים נ' ירדנה לוי (2012) (פורסם בנבו)).

מבוא
מהי חזקת התקינות המינהלית
מה נדרש לשם סתירת החזקה
הישום בפסק הדין בעניין עיריית בת-ים

מבוא

בפסק הדין עע"מ 4072/11 נדון מקרה בו עירייה ביקשה לגבות חובות ארנונה לגבי מספר נכסים, בהליכי גבייה מינהליים. החייבים טענו כי החברה בבעלותם לא החזיקה בנכסים והצליחו להראות אי התאמה באחת מהודעות החיוב שנשלחו ביחס לאחד הנכסים. נדונה השאלה האם די בכך לשם סתירת חזקת התקינות ממנה נהנית העירייה, אשר שימשה תשתית לנקיטת הליכי הגביה המינהליים.

בית המשפט לעניינים מינהליים בת"א (הערכאה הדיונית, כב' השופטת מיכל אגמון-גונן) השיב על כך בחיוב. נקבע שם כי העותרים סתרו את חזקת התקינות ועל כן לא ניתן לנקוט בהליכי גבייה מינהליים. עוד נקבע שעל העירייה להגיש תביעה רגילה בה תתברר סוגיית אי ההתאמה, שכן יש לכאורה בעיה ברישומים של העירייה לגבי אחד הנכסים. על כך הוגש ערעור לבית המשפט העליון.
בפסק הדין בערעור נדונו גם עניינים הנוגעים לארנונה וגבייתה, אך מאמר זה לא יעסוק בכך.

מהי חזקת התקינות המינהלית

חזקה היא הנחה – נקודת המוצא לדיון המשפטי. חזקת התקינות המינהלית קובעת שברגיל, ניתן להניח לטובתה של הרשות המינהלית שהיא נהגה כדין. חזקה זו היא פרי יצירתם של בתי המשפט והיא אינה קבועה בחקיקה.

זו אם כן נקודת המוצא כאשר בית המשפט בא לבחון את התנהלותן של רשויות מינהליות ובכללן הרשויות המקומיות. המשמעות היא ש"רשויות המינהל אינן יכולות ואינן צריכות, כעניין שבשגרה, להתמודד עם טענות שיחייבו אותן להוכיח כל פעם, ומהתחלה, כי החלטות שהתקבלו בהן ומשמשות בסיס לפעולותיהן אכן התקבלו כדין".

חזקה זו היא חזקה הניתנת לסתירה. פירוש הדבר הוא שלמרות קיומה של ההנחה הזו, הרי שבמקרה ספציפי ניתן לטעון לכך שהרשות לא נהגה כדין. כאשר מצליחים לסתור את החזקה (ועל כך בהמשך), עובר נטל ההוכחה לרשות לשם הוכחה שפעילותה כן הייתה תקינה.

בית המשפט ציין שזוהי חזקה בעלת תכלית מעשית ("פרגמטית"), ושע"פ פסיקה קודמת, הרשות פטורה מלהוכיח לדוגמא, שאכן קוימה התייעצות במקום שבו היא נדרשה לקיים התייעצות, שהחלטה מסוימת מכוחה הרשות מתיימרת לפעול אמנם התקבלה או שדיון מסוים אכן התקיים.

מה נדרש כדי לסתור את החזקה

בית המשפט (כב' השופטת דפנה ברק-ארז אשר כתבה את פסק הדין בהסכמת כב' השופטים חנן מלצר וסלים ג'ובראן), ציין כי החשובה והמשמעותית מבין הסוגיות שעלו בערעור היא שאלת הרף הנדרש לשם סתירתה של חזקת התקינות המינהלית. כך משום שיש לה השלכה ישירה על השאלה האם המשיבים החזיקו בנכס בתקופה הרלוונטית לחוב, אם לאו.

החזקה ניתנת לסתירה על מנת שלא להעמיד את האזרח בפני חומה ביורוקרטית בצורה ולא ניתנת להבקעה. על האזרח המבקש לסתור את החזקה "לסדוק" בהנחת התקינות, על ידי כך שיצביע על בעייתיות לכאורה בפעולתה של הרשות.

בית המשפט קבע כי "ראשית הראייה" שעל האזרח להביא כדי לסתור את חזקת התקינות "צריכה להיות בהלימה לעניין העומד על הפרק".

בית המשפט לא מרחיב ואינו מפרט מהם הקריטריונים לפיהם יחליט בית המשפט שהראיה שמביאים היא בהלימה (כלומר בהתאמה) לעניין שבמחלוקת. אין בפסק הדין קווים מנחים והנושא נשאר פתוח לבתי המשפט להכרעתם בכל מקרה ומקרה. כפי שיפורט בהמשך, המקרה שנדון בפסק הדין הוא מקרה שקל יחסית להכריע בו בשאלת ההלימה לעניין העומד על הפרק. יש להניח שלא כך יהיה במקרים אחרים ואלה יובאו לפתחו של בית המשפט, כך שבמהלך הזמן יתגבשו קווים מנחים.

בהתייחס למספר מעשים של הרשות, קבע בית המשפט כי "במקרים מתאימים, סתירתה של חזקת התקינות בעניינו של מעשה מנהלי פרטני משליכה על חזקת התקינות בעניינם של מעשים מנהליים אחרים, ובלבד שאלה סמוכים לו מבחינה רעיונית ועניינית". כלומר סתירת חזקת התקינות במעשה מנהלי אחד הופכת בעצמה לראייה מנהלית נוספת בניסיונו של הפרט לסתור את חזקת התקינות בעניינם של מעשים מנהליים אחרים, בתנאי שישנו קשר רלוונטי ביניהם.

היישום בפסק הדין בעניין עיריית בת-ים

במקרה שנדון בפסק הדין, נקבע כי בנסיבות העניין, בין האזרחים לרשות ניטשה מחלוקת עובדתית מסועפת שהתייחסה לכמה נכסים והשתרעה על פני תקופה ארוכה יחסית. "בנסיבות אלה, טעות לכאורה בהודעה בודדת ביחס לנכס אחד אין בה די, כשלעצמה, כדי ליצור אותו סדק, אותו חרך, שיצדיק את סתירתה של חזקת התקינות".

נקבע שהערכאה הדיונית הרחיקה לכת בהניחה שטעות אחת לגבי נכס אחד משליכה על הנכסים האחרים בבחינת "עדות שיטה". לא ניתן להוכיח שיטה על סמך מקרה אחד. עוד נקבע שבנסיבות העניין סתירה של החזקה במקרה של נכס אחד לא סותרת את החזקה לגבי הנכסים האחרים, שכן מסקנה כזו עשויה לרוקן את חזקת התקינות מתוכן. טעות אחד בעניין ארנונה לא תוביל למסקנה שנסתרה חזקת התקינות של העירייה בכל ענייני הארנונה.

מעבר לכך נקבע שגם אם נסתרה החזקה, היה על הערכאה הדיונית לאפשר לעירייה להוכיח שפעולתה הייתה תקינה, שכן כאמור במקרה של סתירה עובר נטל ההוכחה לרשות. התיק הוחזר לערכאה הדיונית על מנת שתכריע בשאלה מי היו המחזיקים בנכסים והאם התקיימו התנאים לגביית חוב הארנונה בהליכים מינהליים מבעלי החברה באופן אישי (ולא רק מהחברה) ע"פ סעיף 8(ג) לחוק ההסדרים וסעיף 119א לפקודת מס הכנסה (על נושא זה יורחב במאמר נפרד).

###

הערה – מאמר זה אינו מהווה יעוץ משפטי והשימוש בו כפוף לתנאי השימוש באתר

(רשויות מקומיות – חזקת התקינות המנהלית – עורך דין אסף אבידן)