האם מדיניות משרד החינוך בנושא רשת אלחוטית בבתי הספר היא סבירה?

רקע כללי:

החל משנת הלימודים תשע"א מפעיל משרד החינוך תכנית תקשוב לאומית להתאמת מערכת החינוך למאה ה-21 במסגרתה מותקנת בין היתר תשתית רשת אלחוטית בבתי ספר המאפשרת לתלמידים להתחבר אלחוטית לאינטרנט ולאתרים ייעודיים. זאת בנוסף למרכיבים אחרים כגון מקרן, מערכת קול, התקני קצה למורים ועוד.

לאחרונה (29/04/2015) נדונה בפסק דין של בג"צ עתירה כנגד מדיניות משרד החינוך בנושא הרשתות האלחוטיות בבתי הספר, המופעלות במגבלות שפורטו בחוזר מנכ"ל משנת 2013. בעתירה נטען שהדבר חושף את התלמידים לקרינה בלתי מייננת ומסכן את בריאותם ויש לבטלו.

רשתות אלחוטיות Wireless LAN)) נפוצות בבתים פרטים, מקומות עבודה, מקומות ציבוריים ואף ברחובות בערים מסוימות, ומשמשות לחיבור אלחוטי לאינטרנט. הטכנולוגיה כידוע היא Wi-Fi העושה שימוש בגלי רדיו – קרינה אלקטרומגנטית בלתי מייננת (קישורים למידע אודות קרינה מייננת ובלתי מייננת ניתן למצוא בסוף המאמר למטה).

בשנת 2013 גובש במשרד החינוך חוזר מנכ"ל ("שילוב ציוד תקשורת והתקניה קצה בבתי הספר – השלכות בריאותיות ובטיחותיות"), העוסק בהשלכות הבריאותיות והבטיחותיות של שילוב ציוד תקשורת והתקני קצה בבתי הספר. החוזר מבוסס על המלצות שגובשו ע"י צוות בין משרדי של משרד החינוך, המשרד להגנת הסביבה ומשרד הבריאות, כמפורט במסמך של משרד החינוך העוסק בהתאמת מערכת החינוך למאה ה-21.

במסמך הזה נאמר בין היתר כך:

"קיימת חובה מוסרית, ערכית ומשפטית של מערכת החינוך והמדינה להגן על בריאות תלמידיה. מחקרים אפידמיולוגיים חלוקים ביניהם לגבי מידת הסיכון הקיימת בחשיפה לקרינה אלקטרומגנטית. הם אף יתקשו להכריע בזמן הקרוב, וייתכן שיכריעו רק כשיצטברו 15-10 שנות חשיפה, כאשר ניתן יהיה לעמוד על תופעות עם זמן חביון או חשיפה ארוכים.

על רקע זה נכון לאמץ את עקרון הזהירות המונעת בנושא מערכות מחשב אלחוטיות ולמזער את החשיפה לקרינת Wi-Fi  כפי שאומץ בחוק הקרינה הבלתי מייננת, תשס"ו-2006 ובדומה לעקרונות שעליהם התבססו הנחיות משרד הבריאות והמשרד להגנת הסביבה לגבי טלפונים ניידים וטלפונים אלחוטיים.

בנוסף, קיימות דרכים בטוחות ליצירת תקשורת בין מחשבים אשר אינן מצריכות חשיפה לקרינת RF. למשל, שימוש בטכנולוגיה קווית על ידי חיבור ישיר לשקע אינטרנט ייעודי".

 חוזר מנכ"ל 2013 הוא תיקון של חוזר מנכ"ל משנת 2012 בנושא, שקבע כברירת מחדל התקנת רשת חוטית במוסדות החינוך, לאחר שהתבררו קשיי יישומו של האחרון במוסדות החינוך והמגבלות הפדגוגיות שהוא גורם בשל חוסר הניידות. בעקבות כך כונסה שוב וועדה בין-משרדית שכללה את הצוות הקודם שעסק בנושא וכן נציגי ממשלה נוספים ממשרד התקשורת, המדע והטכנולוגיה וממטה התקשוב הממשלתי. כחברה נוספת בוועדה מונתה פרופ' סדצקי – מנהלת היחידה לאפידמיולוגיה של סרטן ושל קרינה במכון גרטנר לחקר אפידמיולוגיה ומדיניות בריאות וראש מרכז הידע בנושא קרינה בלתי מייננת, שהיא ע"פ פסק הדין, מומחית בעלת שם בנושא ומשמשת גם כיועצת למשרד הבריאות בנושא זה. בראש הוועדה עמד ד"ר רימון, מנהל מינהל תקשוב, טכנולוגיה ומערכות מידע במשרד החינוך. על בסיס המלצות הוועדה הותקן חוזר 2013.

חוזר מנכ"ל 2013 והנספח בדבר התקנות רשת חוטית/אלחוטית במוסדות חינוך:

חוזר מנכ"ל 2013 קובע (בסעיף 4.1 שלו) כי במוסדות החינוך יש להעדיף התקנה של רשת חוטית בצורה שלא תיצור מפגע בטיחותי הנובע מהתקנתה ומהשימוש בה. ההנחיות להתקנת רשת חוטית קבועות בסעיף 1 של הנספח לחוזר – "התקנת רשת חוטית ורשת אלחוטית בבתי הספר ושימוש בהן" ("הנספח").

הנספח קובע כי חיווט הרשת החוטית (דהיינו העברת הכבלים המשמשים אותה) יהיה דרך קירות היקפיים או בתעלות צמודות אליהם, לעמדת המורה ולעמדות תלמידים הצמודות לקירות. חיווט הרשת לעמדות תלמידים שאינן צמודות לקיר יהיה מן הקיר לעמדה בתעלות הצמודות לריהוט קבוע, או דרך מחיצות המקובעות לרצפה הכול לפי הנחיות הבטיחות המפורטות בחוזר הוראות הקבע סב/6(ב) ("אבטחת הבטיחות במוסדות החינוך") או בחוזר מעודכן יותר שיחליף אותו. נאסר  חיווט דרך הרצפה אלא באישור מיוחד של יועץ בטיחות מוסמך.

אלא שהתקנת רשות חוטית בבית ספר שלא הוכנה בו מראש תשתית לכך ע"פ ההנחיה הנ"ל, דהיינו חיווט בית הספר וחיווט כל כיתה באופן שיימצא בה שקע בשולחן של כל תלמיד, היא פעולה מורכבת ויקרה לאין שיעור לעומת התקנת נתבים לרשת אלחוטית. על כן משמעות ההמלצה הבלתי מחייבת הזו ("יש להעדיף") היא שבהיעדר העמדת תקציב ייעודי משמעותי לכך לרשות מוסדות החינוך, התוצאה המתבקשת היא העדפת רשת אלחוטית.

החוזר קובע עוד כי במקרים בהם קיימת בעיה להתקין רשת חוטית בלבד, אפשר להתקין רשת אלחוטית בכפוף למגבלות האלה:

  1. שכבת הגיל שתותקן בה הרשת היא מכיתה א' ומעלה. למען הסר ספק אין להתקין רשת אלחוטית בחטיבה צעירה.  ההתקנה וההפעלה הטכנית של הרשת האלחוטית תהיה בכפוף לסעיף 2 של הנספח.
  2.  ההפעלה הפדגוגית של הרשת האלחוטית תהיה בכפיפות לסעיף 3 של הנספח.
  3. בכל כיתה תותקן גם נקודה לגישה חוטית בעמדת המורה, והמורה יעשה שימוש ברשת החוטית בלבד בכל עת שאין צורך בהפעלת הרשת האלחוטית. דוגמאות לשימושים שאינם מצריכים שימוש ברשת אלחוטית אפשר למצוא בסעיף 4 של הנספח.

הנספח קובע הנחיות טכניות שונות להתקנת רשת אלחוטית במוסדות חינוך. כך למשל נדרש לעשות שימוש במערכות תקשורת אלחוט מנוהלות ולהגדיר כי עוצמת השידור תרד למינימום הנדרש באופן אוטומטי, בהתאם לעוצמת המכשירים הפעילים ולצריכת השירותים. עוד קובע הנספח כי נדרש להתקין נתב אלחוטי (ראוטר) בכל חדר, מסדרון, או כיתה ולא פחות מנתב אחד לכל 150 מ"ר שאינם מופרדים ע"י קירות. זאת ככל הנראה על מנת להבטיח ערוץ שידור מיטבי בלא חסימות ולמנוע בכך מצב בו הנתב וגם התקני הקצה (המחשבים הניידים או הטבאלטים) משדרים כל העת בעוצמה מקסימלית לשם יצירת תקשורת והתגברות על ערוץ קשה.

החוזר קובע גם שיש לכבות את התקשורת האלחוטית בכל התקני הקצה כשלא נעשה בה שימוש במסגרת הלימודים, דהיינו לכבות אותה במחשבים הניידים, הטאבלטים והטלפונים הניידים.

הנחיה זו היא הנחיה של שימוש במכשירי הקצה ולא הנחיה טכנית להתקנת הרשת אך משום מה היא מצאה את מקומה בנספח במסגרת הנחיות התקנת הרשת. כוונתה של הנחיה זו ככל הנראה היא למנוע שידור בלא צורך ממתקני הקצה המצויים בידי התלמידים. לגבי טלפונים ניידים הנחיה זו עשויה להיות חרב פיפיות כיוון שאם התלמידים גולשים  ברשת הסלולרית יש להניח שעוצמת השידור של הטלפון ברשת זו תהיה גבוהה יותר מזו שהוא היה משדר ברשת האלחוטית בבית הספר, במיוחד אם הוא סמוך לנתב אלחוטי כלשהו בבית ספר (לא ניתן לקבוע קביעה חד משמעית בעניין אבל ככלל בטלפון עוצמת השידור הסלולרי המרבית גבוהה מעוצמת השידור המרבית באמצעות ה-Wi Fi).

יצוין כי חוזר מנכ"ל גם אוסר בנספח על התקנת מכשירי שיבוש קליטה של טלפונים ניידים או רשת אלחוטית. עוד הוא קובע בנספח הנחיות פדגוגיות לשימוש ברשת אלחוטית תוך התייחסות למגבלת זמן לשימוש בה בכיתות א'-ג' ועוד (קישור לחוזר ולנספח ניתן למצוא בסוף המאמר).

יישום חוזר מנכ"ל 2013:

מפסק הדין עולה כי משרד החינוך הודיע לבית המשפט כי הוחלט לאמץ מתווה לבחינת יישום חוזר מנכ"ל 2013 שיתפרש על פני 4 שנים, שלטובתו הוקצו עשרות מיליוני ש"ח. במסגרת זאת ייאספו נתונים מעודכנים לגבי השימוש בתשתיות אינטרנט בכל בתי הספר בארץ. כמו כן ייערכו בדיקות עתיות בבתי הספר שבהם מותקנת תשתית אלחוטית כדי לבדוק שרמת הקרינה עומדת בתקן המותר וכדי לוודא שיתר ההוראות שנקבעו בחוזר מנכ"ל 2013 מקוימות כנדרש. על ביצוע מתווה היישום הופקד צוות מקצועי במשרד האחראי גם על תיקון ליקויים שיימצאו. אי תיקון הליקויים צפוי לגרור סנקציות כלפי בית הספר. עוד עדכן משרד החינוך כי התקבלו תלונות רפואיות מכמה בתי ספר. באותם בתי ספר נערכו בדיקות קרינה ונמצא כי לא נמדדה חריגה מרמת הקרינה המותרת. בנוסף, בבדיקות רפואיות שרוכזו ונבדקו ביוזמתו של משרד הבריאות באותם בתי ספר לא נמצא ממצא פתולוגי.

העתירה ופסק הדין של בג"צ – מתחם הסבירות ואי התערבות בהחלטת הרשות:

העותרים הסתמכו בין היתר על הכרזת ארגון ה-IRAC (ארגון בי"ל למחקר מחלת הסרטן שהוא חלק מארגון הבריאות העולמי של האו"ם), כי קרינה אלקטרומגנטית בלתי מייננת הוכרה כ"מסרטן אפשרי בבני אדם". העותרים גם ביקשו שבג"צ ימנה מומחה מטעם בית המשפט שיכריע במחלוקת.

מצד משרד החינוך הובהר ע"י פרופ' סדצקי, כי משמעותו של הסיווג היא כי כל עוד לא יתקבלו הוכחות חד משמעיות לגבי קיומו או היעדר קיומו של קשר בין חשיפה לקרינה בלתי מייננת לבין הסיכון להתפתחות סרטן, יש להשתמש בטלפונים ניידים ובטכנולוגיות נוספות הפולטות קרינה באופן מושכל. בהתאם לכך, לעמדתה, יש לנהוג בהתאם לעיקרון הזהירות המונעת, כפי שנוהג משרד החינוך. פרופ' גלברג (ראש אגף מניעת רעש וקרינה במשרד להגנת הסביבה המשמש גם כממונה על הקרינה ע"פ החוק), הוסיף כי שימוש בתשתית אלחוטית בתנאים שנקבעו בחוזר מנכ"ל 2013 הוא בטוח ולא כרוך בחשיפה לקרינה ברמה העולה על הספים שנקבעו כבלתי מזיקים על ידי המשרד להגנת הסביבה, שהתבססו על המלצות ארגון הבריאות העולמי,

בג"צ בפסק דינו החליט שלא להתערב, שכן במוקד העתירה עומדת למעשה מחלוקת מקצועית (בדבר השפעות אפשריות של קרינה בלתי מייננת על בריאות התלמידים), ואין בידו לקבוע כי מדיניות משרד החינוך בחוזר מנכ"ל 2013 היא בלתי סבירה. כך נעשה בהתבסס על ההלכות שקובעות כי החלטת הרשות תמצא סבירה אם היא מגלמת איזון ראוי בין מגוון השיקולים הצריכים לעניין. איזון זה עשוי להוליד מתחם רחב של אפשרויות פעולה שבחירה בכל אחת מהן תהייה סבירה אף אם בית המשפט סבור כי בנסיבות העניין הייתה עדיפה החלטה אחרת.

בג"צ חזר גם על ההלכה מושרשת שהוא לא יתערב בהחלטת הרשות המוסמכת שבתחום מומחיותה המקצועית של הרשות אך מן הטעם שישנן חוות דעת מקצועיות סותרות ושב וקבע כי בשונה מהמודל הקיים בהקשר זה במשפט האזרחי – ככלל, אין מקום למינויו של מומחה מטעם בית המשפט בהליך המינהלי. מינוי מומחה כאמור יביא להעתקת מרכז הכובד מהחלטת הרשות שהוסמכה לכך בדין לבית המשפט, ובפועל למומחה שמינה בית המשפט.

 צוין בפסק הדין כי במסגרת חוזר 2012 נבחנה חלופה מחמירה יותר שלפיה יותר השימוש בתשתית אלחוטית רק במקרים של מפגע בטיחותי, אך נמצא כי בבתי ספר רבים ישנו קושי מעשי ליישם חלופה זו. לפיכך, אומצה בסופו של דבר המדיניות שעוגנה בחוזר 2013, שבראיית משרד החינוך מגלמת את נקודת האיזון הראויה בין השיקולים האמורים. מדיניות זו כוללת שורה של כללי זהירות, בדיקות קרינה עתיות ומתווה מפורט ליישום ולמעקב אחר ביצוע החוזר. נוכח כל אלה, ובשים לב למתחם הסבירות הרחב העומד למשרד בסוגיות מקצועיות כגון זו, אין בידי בית המשפט לקבוע כי מדיניות המשיב חורגת ממתחם זה. בית המשפט גם דחה את טענת העותרים כי חוזר מנכ"ל 2013 אינו משקף את המדיניות ה"אמיתית" של משרד החינוך בנושא.

העתירה נדחתה בלא צו להוצאות.

סוף דבר?

 מפסק דינו של בג"צ עולה שהתשובה לשאלה בכותרת היא חיובית ע"פ המבחנים שנקבעו בפסיקה. התשובה בפועל תיוודע כנראה רק בעוד שנים, לטוב או לרע. לעניות דעת המחבר העתירה הייתה במקומה וטוב שהוגשה. מפסק הדין עולה כי בעקבות העתירה ודרישות בית המשפט במהלכה נעשו מהלכים חיוביים ע"י משרד החינוך והרשויות הנוגעות בדבר וספק אם כך היה קורה בלא הגשתה. הדאגה לשלום הילדים היא לגיטימית ויש לצפות לשיתוף פעולה מהרשויות ולקשב לדאגתם של ההורים וליישום ממשי של עיקרון הזהירות המונעת. הטכנולוגיה האלחוטית הפכה לחלק בלתי נפרד מחיינו ורק מערכת של איזונים ושימוש מושכל היא ככל הנראה דרך המלך ליהנות ממנה מחד גיסא ולנסות למזער את פגיעתה (אם קיימת) מאידך גיסא.

 קישורים:

  • חוזר מנכ"ל 2013 – חוזר מנכ"ל משרד החינוך תשע"ג/10(ג) (27/08/2013) – שילוב ציוד תקשורת והתקניה קצה בבתי הספר – השלכות בריאותיות ובטיחותיות.
  • משרד החינוך – התאמת מערכת החינוך למאה ה-21 – שילוב ציוד תקשורת ומחשבים בבתי הספר – השלכות בריאותיות ובטיחותיות (10/07/2012).

###

 גילוי נאות – המחבר (מהנדס אלקטרוניקה ועו"ד) עסק שנים רבות כמהנדס בפיתוח מערכות שידור אלחוטיות ובשיווק מוצרי צריכה העושים שימוש בתקשורת אלחוטית, לרבות כסמנכ"ל שיווק של חברת הייטק. מאמרו של המחבר  "הועדת תדרים לשימוש במוצרי צריכה ללא רישוי" (Frequency Allocation for Unlicensed Use in Consumer Electronic Products) בנושא הקצאת ספקטרום תדרים לשידורים אלחוטיים בלא רישיון, זכה בפרס המאמר המצטיין של הפקולטה למשפטים באוניברסיטת חיפה ולייקרס החזקות בשנת 2013. במאמר הובאה סקירה של הצורך בהועדה ללא רישוי בשל התפתחות טכנולוגיות אלחוטיות ויישומים הרלבנטיים לחיי היום-יום של כל אחד, סקירה של הדין הישראלי הארכאי שעדיין עושה שימוש במונחים שנס ליחם כגון "טלגרף אלחוטי" וסקירה של הדין האמריקאי כמשפט משווה. כמו כן הובא במאמר מקרה בוחן מהתעשייה והוצעה בו הצעה לתיקון הדין הישראלי לשם התאמתו לצרכי השעה ולהתפתחויות הטכנולוגיות המהירות. המאמר פורסם בגיליון תשע"ה ח2' של כתב העת  "דין ודברים" של הפקולטה למשפטים באוניברסיטת חיפה בקובץ מודפס וכן באתר "נבו" – קישור למאמר.

 הערהמאמר זה אינו מהווה יעוץ משפטי והשימוש בו כפוף לתנאי השימוש באתר "דין מקומי"

 חינוך – אינטרנט – מרשתת – אלחוטית – בתי ספר – עורך דין אסף אבידן

 

 

 

גלריה | פוסט זה פורסם בקטגוריה חוזר מנכ"ל, חינוך, טכנולוגיה, מאמרים, עדכוני פסיקה, עם התגים , , , , , . אפשר להגיע ישירות לפוסט זה עם קישור ישיר.