כלל אחיד לרשויות המקומיות בחישוב שטח הנכס לצורך ארנונה ביחס לחלקי מ"ר

בפסק דין שניתן לאחרונה בבית המשפט העליון (רע"א 2453/13 עמר נ' עיריית חדרה (פורסם בנבו,  14/04/2015)) נדונה שאלת דינם של חלקי מטרים רבועים, כלומר כיצד יש לחשב את הארנונה בגין נכס כאשר שטחו אינו מספר שלם של מ"ר והאם ניתן לעגל את השטח הנ"ל. הרשות המקומית טענה כי ע"פ לשון החוק עולה כי יש לחשב לפי מ"ר שלמים וכי היא מעגלת למטה אם חלק השטח לא עולה על 0.49 מ"ר ולמעלה רק אם עולה על 0.49 מ"ר. העניין התברר במסגרת בקשה לאישור תובענה יצוגית נגד עיריית חדרה.

הסמכות הכללית של הרשויות המקומיות להטיל ארנונה לפי יחידת שטח

סמכותן של הרשויות המקומיות בישראל להטיל ארנונה כללית קבועה בחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 ("חוק ההסדרים"). כידוע החיוב בארנונה נעשה לפי שיעור תשלום ליחידת שטח והבסיס לכך הוא האמור בסעיף 8(א) לחוק ההסדרים.

סעיף 8(א) לחוק ההסדרים קובע כי "מועצה תטיל בכל שנת כספים ארנונה כללית, על הנכסים שבתחומה שאינם אדמת בנין; הארנונה תחושב לפי יחידת שטח בהתאם לסוג הנכס, לשימושו ולמיקומו, ותשולם בידי המחזיק בנכס" (ההדגשה הוספה).

תקנה 3(א) לתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), התשס"ז-2007 ("תקנות ההסדרים"), אשר הותקנו מכוח חוק ההסדרים, קובעת מהי יחידת השטח הבסיסית לחיוב בארנונה. בתקנה הנ"ל נאמר כך:

"חישוב שטחו של נכס לצורך הטלת ארנונה כללית יהיה במטרים רבועים; הארנונה הכללית אשר תוטל על נכס תהיה בסכום המתקבל ממכפלת מספר המטרים הרבועים של הנכס בסכום הארנונה למטר רבוע" (ההדגשה הוספה').

יצוין כי תקנה 3(ב) לתקנות ההסדרים אוסרת על הרשות המקומית לשנות את שיטת החישוב של שטח הנכסים שבתחומה משנה לשנה וניתן רק לתקן טעות שנפלה לגבי נכס מסוים. שיטת חישוב בהקשר זה – אין הכוונה לשיטות שבהן דן פסק הדין, שעניינן היחס לחלקי מטרים רבועים, כי אם לדרך שבה מודדים מלכתחילה את שטח הנכס. ראוי להדגיש, כי השיטה של חישוב שטח הנכס ככלל איננה ניתנת לשינוי אפילו באישור השרים.

השאלות שנדונו בפסק הדין

בפסק הדין נקבע כי תקנה 3 לתקנות ההסדרים מעוררת שתי שאלות פרשניות שיש להשיב עליהן:

  1. תכליתה של תקנה 3(א) לתקנות ההסדרים – האם היא קובעת כלל אחיד בעניין היחס לחלקי מטרים רבועים שחל על כל הרשויות המקומיות, או שכל רשות מקומית רשאית לקבוע את היחס הנ"ל לעצמה.
  2. שיטת החישוב ביחס לחלקי מ"ר – אם נמצא כי תקנה 3 קובעת כלל אחיד, אז איזו מבין השיטות האפשריות (השיטה המדויקת; עיגול מעלה-מטה; עיגול תמיד למעלה; עיגול תמיד למטה) היא השיטה שלפיה על הרשויות המקומיות לפעול ולחשב את השטח ביחס לחלקי מ"ר.

תכליתם של "דיני ההקפאה" ופרשנותם

תקנות ההסדרים הן חלק מחקיקה הידועה בכינוי "דיני ההקפאה". בפסק הדין שנכתב ע"י הנשיא בדימוס גרוניס בהסכמת השופטים דנציגר וסולברג, מובאת סקירה של "דיני ההקפאה" ושל התכליות שלהם. נקבע בו כי תכליותיהם העיקריות של "דיני ההקפאה", ובכללם תקנות ההסדרים, הן שתיים:

  1. צמצום שיקול הדעת הנתון לרשויות המקומיות בקביעת תכני צווי הארנונה שלהן – זוהי התכלית העיקרית של דיני ההקפאה – הגבלת שיקול דעתן של הרשויות המקומיות בקביעת תעריפי הארנונה ובשינוי התעריפים, ישירות או בעקיפין, באמצעות שינוי סיווגים ושיטות חישוב שטח. מטרתם להביא לקביעת קריטריונים אחידים וברורים לשם מניעת שרירות ויצירת אחידות, ודאות, שוויון בין שווים והבחנה ראויה בין שונים.
  2. הותרת מרחב תמרון מסוים לרשויות המקומיות – לרשות מקומית הבנה טובה יותר של צורכי המקום לעומת השלטון המרכזי, וכי יש להותיר לה מרחב גמישות מסוים כדי שיהיה באפשרותה להגיב למציאות המקומית הדינמית. על רקע זה, נקבע בעבר כי במגבלות "דיני ההקפאה", מתחם שיקול הדעת של הרשות המקומית בתחום הארנונה רחב, ובית המשפט ימעט להתערב בו. מרחב התמרון שניתן לרשויות המקומיות בהיבטים ביצועיים של דיני הארנונה נובע מהרצון לאפשר לרשויות המקומיות גמישות, שתקל עליהן להתאים עצמן לתנאי המקום ותאפשר לתקן טעויות שנפלו בשומות קונקרטיות.

בהקשר זה הודגש, כי "דיני ההקפאה" מתייחסים לתעריפים ולשיטות החישוב שבצו הארנונה של הרשות המקומית, אותם קובעת הרשות המקומית בכובעה כ"מחוקקת". זאת להבדיל מהחלטותיה של הרשות המקומית כ"רשות מבצעת" כאשר היא מוציאה שומת ארנונה לנכס קונקרטי זה או אחר.

כך, למשל, נתונה לרשות המקומית הסמכות לשנות סיווג של נכס ספציפי בתחומה, אך לא הסמכות לשנות את הסיווגים המוכרים בצו הארנונה שלה בלא לקבל את אישור שר הפנים ושר האוצר לכך. בכל האמור בפעולתה של הרשות המקומית כ"מחוקקת", נקבע כי יש להעדיף פרשנות המובילה להגברת הפיקוח על הרשות ולהצרת שיקול דעתה. להבדיל, כשהרשות המקומית פועלת בתפקידה כרשות מבצעת, מתחם שיקול הדעת הנתון לה רחב יותר.

ביהמ"ש פסק כי קביעת היחס לחלקי מטרים רבועים היא פעולה שעושה הרשות המקומית בכובעה כמחוקקת. זוהי קביעה הצופה פני כל הנישומים בתחום הרשות המקומית, ולא כזו המשפיעה אך על השומה של נכס ספציפי.  ההתייחסות לחלקי מטרים רבועים מוסדרת בצווי הארנונה העירוניים עצמם. לכן, לפי הגישה שנקטה הפסיקה בסוגייה זו, נקבע כי יש לבחור בפרשנות המגבילה את שיקול הדעת הנתון לרשות, ולא בזו המרחיבה אותו.

האם תקנה 3(א) לתקנות ההסדרים קובעת כלל אחיד לכל הרשויות בעניין חלקי מ"ר?

בית המשפט העליון ענה על שאלה זו בחיוב (בניגוד לעמדת היועץ המשפטי לממשלה שהגיש את חוות דעתו בעניין).

נקבע כי אומנם דיני ההקפאה אינם מחייבים בהכרח אחידות בין הרשויות המקומיות בסוגייה מסוימת בראייה "אופקית", ואין כל פסול בכך שרשויות שונות ינהיגו שיטות שונות,  אלא שהדבר אינו גורע מהמסקנה כי יש מקום לקבוע כלל אחיד בעניין היחס לחלקי מטרים רבועים, שיחייב את הרשויות המקומיות כולן בצורה אחידה.

הטעם לכך הוא שבשונה מהוראות "דיני ההקפאה" המרכזיות, תקנה 3(א) לתקנות ההסדרים לפיה יש לחייב לפי מטרים רבועים, אינה מנוסחת באופן יחסי המחיל מגבלה על שינוי הסדר קודם שנהג באותה רשות. התקנה מנוסחת ככלל שכוחו יפה כלפי כל הרשויות המקומיות. נקבע כי ההיגיון מחייב שפרשנות התקנה, כפי שתיקבע על ידי בית המשפט, תחול אף היא על כל הרשויות המקומיות. מעבר לכך כל מטרתה של תקנה 3(א) הייתה לקבוע כלל אחיד בנוגע ליחידת השטח שעל בסיסה תחושב הארנונה. זאת, כדי לשנות מצב קודם בו חישבו רשויות שונות את השטח לפי יחידות אחרות (כגון חדר או "יחידות נכס") .

עוד נקבע כי אין לכך כל היבט מקומי ואין כל סיבה נראית לעין שמחזיקה של דירת מגורים ברשות מקומית פלונית תשלם ארנונה לפי שיטה אחת (למשל, השיטה המדויקת), בעוד שמחזיקה של דירה ברשות מקומית אלמונית תשלם לפי שיטה אחרת (למשל, עיגול מעלה-מטה). זאת בנבדל מעצם השיעור של הארנונה לגבי כל מטר מרובע, שעשוי בהחלט להיות שונה בין רשות אחת לרעותה, זאת, בין היתר, נוכח הבדלים סוציו-אקונומיים, צרכים שונים ומדיניות מוניציפלית שונה.

מהו הכלל האחיד לחישוב השטח ביחס לחלקי מ"ר?

בית המשפט פסל את האפשרות של עיגול תמיד כלפי מטה כי בכך יש למעשה מתן פטור קבוע לנישומים בגין שטח ה"שארית". גם האפשרות של עיגול תמיד כלפי מעלה נפסלה משום שהיא מביאה לחיוב במס בגין שטח שלא קיים.

נותרו אם כן שיטת החיוב המדויק ושיטת החיוב של עיגול מעלה-מטה. גם האחרונה נפסלה מאותם טעמים של פסילת עיגול תמיד מעלה או מטה, שכן בחלק מהמקרים השיטה של מעלה-מטה תביא לחיוב חסר ובחלק מהמקרים לחיוב בגין שטח שלא קיים וכן מהטעם שאין הסמכה מפורשת בדין לעיגול נתון השטח (בניגוד למקרים אחרים כגון סעיף 45(ד) לחוק בנק ישראל, תשע"א-2010 שמאפשר עיגול מעלה-מטה בתשלומים במזומן).

על כן נקבע כי הכלל האחיד הוא חיוב לפי השיטה המדויקת, דהיינו אם שטח הנכס כולל חלקי מ"ר יש לחייב בגינם כפי שהם.

בעניין זה גם ציין ביהמ"ש כי לא ידרש אישור השרים כיוון ש"דיני ההקפאה" לא נועדו ל"הקפיא טעויות", כך גם ע"פ פסיקה קודמת שקבעה זאת.

משמעות פסק הדין ותחולתו על חישוב השטחים לצורך שומת הארנונה

נקבע כי השיטה המדויקת היא השיטה המחייבת לפי תקנה 3(א) לתקנות ההסדרים וכי הלכה זו תחול פרוספקטיבית בלבד, דהיינו לעתיד בלבד.

בנוסף נקבע כי מועד תחילתה של ההלכה מושהה, כך שהיא תיכנס לתוקף ביום 01/01/2018 אך יחד עם זאת נקבעה בפסק הדין הוראת מעבר.

החל מיום 01/01/2016 על רשויות מקומיות שיש בידיהן נתונים מדויקים בדבר שטחי הנכסים שבתחומן או חלקם לחייבם בארנונה לפי השיטה המדויקת. כמו כן, החל ממועד זה, רשויות מקומיות שלא מצויים בידיהן הנתונים המדויקים לגבי כל הנכסים או חלקם, אך יבצעו מדידות חדשות של נכסים קיימים, ימדדו נכסים חדשים או יקבלו נתונים בדבר השטח המדויק של נכסים שבתחומן בדרך אחרת, יקבעו את שומת הארנונה עבור נכסים אלו לפי השיטה המדויקת. ההוראה לגבי תקופת המעבר תחול רק על שומות עתידיות, שיוצאו לשנת 2016 והיא לא תחול על חובות ארנונה שלא שולמו על פי שומות עבר.

מדידת נכסים

עניין שלא נדון בפסק הדין הוא עניין הסמכות לבצע מדידת נכסים וכל הכרוך בכך. הסמכות, לצורך ארנונה, "להיכנס בכל עת סבירה לנכסים, בעצמו או ע"י שליחיו, ולערוך בהם בדיקות ומדידות" נתונה למי שהוסמך לכך ע"י ראש העירייה ע"פ סעיף 287(3) לפקודת העיריות וע"י ראש המועצה המקומית ע"פ סעיף 159(3) לצו המועצות המקומיות (א), תשי"א-1950.

  • הגורם המקצועי לביצוע המדידה – בפסק דין שקלרש של בית המשפט לעניינים מנהליים בת"א (מחוזי) נקבע כי המודדים אינם חייבים להיות מודדים מוסמכים לפי פקודת המדידות, 1929, ודי אם עבודתם תפוקח ותאושר ע"י מודד מוסמך לפי הפקודה. ערעור שהוגש לביהמ"ש העליון נמחק ולא ברור מההחלטת המחיקה האם פסק הדין עומד על כנו.
  • הסתמכות על מסמכים ולא על מדידה – בפסק דין אוליבטי של בית המשפט לעניינים מנהליים בת"א נקבע כי עיריית הרצליה הייתה רשאית להסתמך על גודל השטח בחוזה השכירות שנמסר לה ע"פ דרישתה מכוח סעיף 287(2) לפקודה, והיא לא הייתה חייבת לממש סמכותה ולבצע מדידה של הנכס לפי סעיף 287(3). זאת לאור ההלכה שסמכות שבשיקול דעת של הרשות הופכת לסמכות חובה כאשר הנסיבות העובדתיות הן כאלה בערכי היסוד של השיטה החוקתית והמשפטית שלנו הופכים את אי הפעלת הסמכות לבלתי סבירה, באופן היורד לשורשו של עניין.

קישורים:

###

המחבר עוסק בין היתר בארנונה עירונית ובהגשת השגות, ערררים ועתירות בתחום וכיהן בעבר כיו"ר ועדת ערר לעניין ארנונה. המחבר לא ייצג צדדים בתיק והסקירה מייצגת את דעתו בלבד.

 הערה חשובה – מאמר זה אינו מהווה יעוץ משפטי וכל שימוש בתוכנו כפוף לתנאי השימוש באתר "דין מקומי"

 רשויות מקומיות – ארנונה – חיוב – שטח – מדידות – דיני ההקפאה – עורך דין אסף אבידן

 

 

 

גלריה | פוסט זה פורסם בקטגוריה ארנונה, מועצה מקומית, עירייה, רשויות מקומיות, רשות מקומית, עם התגים , , , . אפשר להגיע ישירות לפוסט זה עם קישור ישיר.